關(guān)于《調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》（詳見：中央要求：土地出讓收益50%用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村）的影響，信貸白話已發(fā)布多篇文章進行解讀，本文是對前期文章的整合。我們認為，這一重要文件有八大影響（最后兩項也是應(yīng)對之策）

必須說，這的確是件大事：

一、它可能將改變地方政府土地財政和土地金融的邏輯

正如文件所說，

土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。

---我們知道，在有的地方政府，土地出讓收入甚至占到了地方財力的50%以上，是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)的重要資金來源，也是地方政府融資（含專項債、城投債、銀行貸款）的重要還款來源。《意見》要求到“十四五”期末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。這必將影響地方政府用于城市建設(shè)的資金來源、降低其融資能力。

注意文件里的說的“長期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城”，土地出讓收益是過去支撐城市建設(shè)的主要資金來源，現(xiàn)在中央要求這一資金主要用于反哺農(nóng)村，這意味著過去以土地財政、土地金融支撐城市建設(shè)的模式將發(fā)生變化。

二、它可能影響地方政府的投資規(guī)模和投資方向

在土地財政和土地金融的邏輯下，地方政府熱衷于做大土地出讓收入，大搞城市建設(shè)和房地產(chǎn)市場、提升土地價值。現(xiàn)在要求土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上、那么地方政府單純做大土地出讓收入的積極性可能會降低。

另外，我們知道，資金用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟效益一般，資金回報率較低，站在稅源培育的角度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的稅種和稅收比較少，地方政府將資金投入農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將來也難以產(chǎn)生較大的稅收收入，這也將影響地方政府做大土地收入的積極性。

在這種政策背景下，地方政府要更加注重土地上能夠產(chǎn)生的稅收收入，而不僅僅是盯著土地出讓收入，地方政府將更加注重引入產(chǎn)業(yè)項目，注重土地之上的產(chǎn)業(yè)收入。

因此，在土地出讓收益新政之后，一方面，地方政府投入城市建設(shè)的資金來源將減少、建設(shè)規(guī)模可能會受到抑制，另一方面，地方政府的建設(shè)方向、投資領(lǐng)域也可能發(fā)生變化。

這也符合中央限制房地產(chǎn)、提高投資有效性的政策導(dǎo)向。

三、它可能影響地方政府的融資能力和融資模式

《意見》要求：

嚴禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項債券。

---我們知道，專項債券是以項目產(chǎn)生的政府性基金（主要是土地出讓收入）和專項收入為還款來源的。現(xiàn)在，中央要求土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，嚴禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項債券。并且，各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府每年要向黨中央、國務(wù)院專題報告此情況。這樣的背景之下，各省財政廳在審核專項債項目、分配額度時，也必將加強這方面的審核。

同時，銀行在審批貸款的時候，在審核地方政府可實際用于城市建設(shè)的財力的時候，也會考慮這一因素而進行核減。

外地投資商在投資于、乃至于墊資于地方政府的基建和土地、片區(qū)項目時，也必須納入這一因素考慮地塊的實際可用于工程支付的土地出讓收入。在考慮項目的利潤的時候，也必須考慮這一因素。畢竟土地收益的50%將用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，地塊的留存的收益就減少了。

對于土地出讓收入返還模式和土地收益分成模式，除了要考慮其合規(guī)性，新政后還必須更加重視其收益性。

四、它可能會造成“一省一城、省會獨大”的局面更加明顯

《意見》要求：

各省（自治區(qū)、直轄市）可對所轄市、縣設(shè)定差異化計提標準，但全省（自治區(qū)、直轄市）總體上要實現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達到50%以上的目標要求。北京、上海等土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的少數(shù)地區(qū)，可根據(jù)實際需要確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例。

---也就是說，50%土地收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村是對一個省的整體要求，省內(nèi)可對所轄市、縣設(shè)定差異化計提標準。根據(jù)意見精神，對于土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的省內(nèi)中心城市，可根據(jù)實際需要調(diào)整比例。這樣，省會城市受影響較小，仍有財力投入城市建設(shè)，相應(yīng)其他城市可投入城建的資金將進一步減少，這有可能使得目前“一省一城、省會獨大”的局面更加明顯。

五、它可能會在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域造就一些投資機會

據(jù)測算，新政可能每年會在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域增加5800億到7500億的資金投入，值得關(guān)注其中的項目規(guī)劃、經(jīng)營方向和業(yè)務(wù)機會。

六、它可能會影響地方政府的土地和片區(qū)開發(fā)模式

《意見》強調(diào)：

不得將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

---這使得地方政府各種土地開發(fā)的“打包”方式、帶條件方式、整體開發(fā)模式受到影響，“凈地”乃至“熟地”出讓的要求會更加嚴格。從而影響地方政府的土地、片區(qū)開發(fā)模式。

土地收益應(yīng)加強對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入其實也不算新的規(guī)定，但這次要求很嚴格和明確，實行“雙線控制”：土地收益的50%或土地收入的10%，要求：

作為中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內(nèi)容。加強對土地出讓相關(guān)政策落實及土地出讓收支管理的審計監(jiān)督，適時開展土地出讓收入專項審計。建立全國統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺，實現(xiàn)收支實時監(jiān)控。嚴肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規(guī)使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金等行為，并依法依規(guī)追究有關(guān)責任人的責任。

并且，要求各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府每年向黨中央、國務(wù)院報告情況。

各級政府、各相關(guān)企業(yè)、各金融機構(gòu)對此必須高度重視。

七、它可能會引導(dǎo)資金投向生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。EOD項目值得期待

《意見》要求土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。具體用于哪些方面呢？

《意見》說：

加強土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的統(tǒng)籌使用。重點用于高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。

注意：山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程建設(shè)。---并且這種工程是能夠提升周邊的宜居宜業(yè)環(huán)境的，這其實就是生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式，即EOD。

今年9月16日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國家開發(fā)銀行《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦財函[2020]489號），以政府文件的方式，給出了定義：

（Ecology-Oriented Development，簡稱EOD模式）是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。EOD項目中必然包含山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)，這些生態(tài)保護修復(fù)保護工程，不僅能夠提升片區(qū)的宜居宜業(yè)價值（土地出讓收入），還可以使用土地出讓金收益。把土地出讓收益用在這些地方，是可以算作“土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村\土地出讓收益>50%”這一要求的分子的。而這一指標是各地主官每年要向上級報告的。

所以，節(jié)后趕緊重新規(guī)劃項目，然后告訴領(lǐng)導(dǎo)，把錢用在你這里，用在你的項目上，可以算作分子。

八、城中村改造可能又將迎來一波高潮。

《意見》要求土地收益的50%或土地收入的10%用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，重點用于高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。

其中，農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)，均可以和舊村莊改造結(jié)合起來。

用于舊村莊改造也就是用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村了，可以算作“土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的部分\土地出讓收益>50%”這一指標的分子。而這一指標是各地主官每年要向上級主官報告的。

因此，我們分析，除了EOD模式之外，舊村莊改造工作也將進一步受到地方政府的重視，從而在更大規(guī)模上予以開展。

考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的舊村莊多數(shù)已人口流失，進行改造的意義并不大，我們預(yù)計，改造的重點將是中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的舊村莊、舊城鎮(zhèn)，以及縣城以上的城中村、城郊村改造，尤其是省會城市、省內(nèi)區(qū)域中心城市的城中村，改造價值較高，在土地出讓金“新政”的加持下，將會迎來新一輪高潮。如昆明就于9月25日召開全市城市更新改造工作推進會，計劃3年拆遷223個城中村。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的舊村莊，有旅游價值和特色小鎮(zhèn)建設(shè)價值的，新政也有利好。

以上解讀部分作者系工隆建通智庫首席專家薄著（信貸白話博主），歡迎個人轉(zhuǎn)發(fā)，謝絕媒體自媒體轉(zhuǎn)載

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政策全文：

中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳

印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》

新華社北京9月23日電 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。

《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》全文如下。

土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于把土地增值收益更多用于“三農(nóng)”的重要指示精神，落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，拓寬實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金來源，現(xiàn)就調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持和加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)，加快補上“三農(nóng)”發(fā)展短板，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。

（二）工作原則

——堅持優(yōu)先保障、務(wù)求實效。既要在存量調(diào)整上做文章，也要在增量分配上想辦法，確保土地出讓收入用于支持鄉(xiāng)村振興的力度不斷增強，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建立穩(wěn)定可靠的資金來源。

——堅持積極穩(wěn)妥、分步實施。統(tǒng)籌考慮各地財政實力、土地出讓收入規(guī)模、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求等情況，明確全國總體目標，各省（自治區(qū)、直轄市）確定分年度目標和實施步驟，合理把握改革節(jié)奏。

——堅持統(tǒng)籌使用、規(guī)范管理。統(tǒng)籌整合土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，聚焦補短板、強弱項，健全管理制度，堅持精打細算，加強監(jiān)督檢查，防止支出碎片化，提高資金使用整體效益。

（三）總體目標。從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。

二、重點舉措

（一）提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。以省（自治區(qū)、直轄市）為單位確定計提方式。各省（自治區(qū)、直轄市）可結(jié)合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：一是按照當年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到10%以上計提。嚴禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項債券。各省（自治區(qū)、直轄市）可對所轄市、縣設(shè)定差異化計提標準，但全省（自治區(qū)、直轄市）總體上要實現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達到50%以上的目標要求。北京、上海等土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的少數(shù)地區(qū)，可根據(jù)實際需要確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例。中央將根據(jù)實際支出情況考核各省（自治區(qū)、直轄市）土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例是否達到要求，具體考核辦法由財政部另行制定。

（二）做好與相關(guān)政策銜接。從土地出讓收益中計提的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金等，以及市、縣政府繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費中，實際用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的部分，計入土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出。允許省級政府按照現(xiàn)行政策繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金償還。允許將已收儲土地的出讓收入，繼續(xù)通過計提國有土地收益基金用于償還因收儲土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計算核定。各地應(yīng)當依據(jù)土地管理法等有關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定，合理把握土地征收、收儲、供應(yīng)節(jié)奏，保持土地出讓收入和收益總體穩(wěn)定，統(tǒng)籌處理好提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例與防范化解地方政府債務(wù)風險的關(guān)系。

（三）建立市縣留用為主、中央和省級適當統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機制。土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金自主權(quán)。省級政府可從土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金中統(tǒng)籌一定比例資金，在所轄各地區(qū)間進行調(diào)劑，重點支持糧食主產(chǎn)和財力薄弱縣（市、區(qū)、旗）鄉(xiāng)村振興。省級統(tǒng)籌辦法和具體比例由各省（自治區(qū)、直轄市）自主確定。中央財政繼續(xù)按現(xiàn)行規(guī)定統(tǒng)籌農(nóng)田水利建設(shè)資金的20%、新增建設(shè)用地土地有償使用費的30%，向糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)傾斜。

（四）加強土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的統(tǒng)籌使用。允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點用于高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。加強土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金與一般公共預(yù)算支農(nóng)投入之間的統(tǒng)籌銜接，持續(xù)加大各級財政通過原有渠道用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出力度，避免對一般公共預(yù)算支農(nóng)投入產(chǎn)生擠出效應(yīng)，確保對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入切實增加。

（五）加強對土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的核算。根據(jù)改革目標要求，進一步完善土地出讓收入和支出核算辦法，加強對土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的監(jiān)督管理。規(guī)范土地出讓收入管理，嚴禁變相減免土地出讓收入，確保土地出讓收入及時足額繳入國庫。嚴格核定土地出讓成本性支出，不得將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

三、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)各有關(guān)部門要提高政治站位，從補齊全面建成小康社會短板、促進鄉(xiāng)村全面振興、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展高度，深刻認識調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的重要性和緊迫性，切實將其擺上重要議事日程，明確工作責任，確保各項舉措落地見效。地方黨委和政府要加強領(lǐng)導(dǎo)，各省（自治區(qū)、直轄市）在2020年年底前制定具體措施并報中央農(nóng)辦，由中央農(nóng)辦會同有關(guān)部門審核備案。

（二）強化考核監(jiān)督。把調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例情況納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核，作為中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內(nèi)容。加強對土地出讓相關(guān)政策落實及土地出讓收支管理的審計監(jiān)督，適時開展土地出讓收入專項審計。建立全國統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺，實現(xiàn)收支實時監(jiān)控。嚴肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規(guī)使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金等行為，并依法依規(guī)追究有關(guān)責任人的責任。

各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府每年向黨中央、國務(wù)院報告實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進展情況時，要專題報告調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的情況。