在2019年修正的新《土地管理法》實(shí)施之前，對集體所有土地實(shí)行征收的前提條件是“國家為了公共利益的需要”，但未對何為“為了公共利益的需要”做明確的界定。新《土地管理法》第45條對何為“為了公共利益的需要”進(jìn)行了具體的規(guī)定：“（一）軍事和外交需要用地的；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的；（四）由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的；（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。”
上述規(guī)定中的第（一）至（四）項(xiàng)通過列舉方式界定了明顯屬于公共利益的事項(xiàng)，第（六）項(xiàng)屬于兜底的規(guī)定，而第（五）項(xiàng)屬于對“為了公共利益的需要”的新增概念，該條第二款進(jìn)一步規(guī)定“第（五）項(xiàng)規(guī)定的成片開發(fā)并應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，據(jù)此，自然資源部為落實(shí)該授權(quán)立法事項(xiàng)制定了《標(biāo)準(zhǔn)》。
1. “成片開發(fā)”的區(qū)位
《標(biāo)準(zhǔn)》所稱“成片開發(fā)”，是指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。
根據(jù)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的分類，我們理解“成片開發(fā)”只能是國土空間規(guī)劃中“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)”內(nèi)的一定范圍，而不能在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的“城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)”和“特別用途區(qū)”內(nèi)。
2.“成片開發(fā)”范圍內(nèi)的公益性用地比例一般不低于40%
《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定“成片開發(fā)”范圍內(nèi)的基建公建及其他公益性用地比例一般不低于40%，各市縣的具體比例由省級人民政府根據(jù)各地情況差異確定。
我們理解，因各省及縣/市地區(qū)定位和發(fā)展的不同也存在突破40%的可能性。另外，“其他公益性用地”具體指什么用地有待進(jìn)一步明確。
3. “成片開發(fā)”審批的基本流程
《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，組織編制土地征收“成片開發(fā)”方案，納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，并報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)，編制方案時(shí)應(yīng)充分聽取人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾和有關(guān)專家學(xué)者的意見，并應(yīng)當(dāng)充分征求“成片開發(fā)”范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見并獲其同意。省級人民政府應(yīng)當(dāng)組織人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會(huì)，對土地征收“成片開發(fā)”方案的科學(xué)性、必要性進(jìn)行論證，作為批準(zhǔn)土地征收“成片開發(fā)”方案的重要依據(jù)。
結(jié)合《土地管理法實(shí)施條例（征求意見稿）》的相關(guān)規(guī)定，我們理解“成片開發(fā)”應(yīng)當(dāng)與土地征收同時(shí)提出審批申請。另外，經(jīng)批準(zhǔn)的“成片開發(fā)”方案是否可以進(jìn)行調(diào)整有待進(jìn)一步的明確。
4.“成片開發(fā)”批準(zhǔn)的負(fù)面清單
《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定下列情形不得批準(zhǔn)土地征收“成片開發(fā)”方案：涉及占用基本農(nóng)田的；市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的；各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的；已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收“成片開發(fā)”連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的。
我們理解，如連續(xù)兩年未按經(jīng)批準(zhǔn)的方案實(shí)施年度計(jì)劃的，新的“成片開發(fā)”方案將不被批準(zhǔn)。
由于目前城市綜合開發(fā)項(xiàng)目日趨增多，對于以成片開發(fā)的方式對集體所有土地實(shí)行征收是現(xiàn)實(shí)需求。但是新《土地管理法》實(shí)施后，集體所有土地的征收審批增加了“公共利益審查”環(huán)節(jié)，而城市綜合開發(fā)項(xiàng)目因其范圍內(nèi)包含多種類型和用途的用地，故無法完全符合《土地管理法》第45條中（一）至（四）項(xiàng)的內(nèi)容，而第（五）項(xiàng)的適用又缺乏具體的規(guī)制和界定標(biāo)準(zhǔn)，使得城市綜合開發(fā)項(xiàng)目中集體所有土地的征收遇到了審批適用上的困難。《標(biāo)準(zhǔn)》的出臺將使《土地管理法》第45條第（五）項(xiàng)得以落實(shí)和適用，給城市綜合開發(fā)項(xiàng)目中集體所有土地的征收留有了空間，是對城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的一大利好。
但《標(biāo)準(zhǔn)》也對“成片開發(fā)”做出了限制性的規(guī)定，如公益性用地40%的最低比例以及年度實(shí)施計(jì)劃的嚴(yán)格落實(shí)等，城市綜合開發(fā)項(xiàng)目如按照上述要求申請成片開發(fā)的集體土地征收也將受到一定程度上的限制。
我們建議《標(biāo)準(zhǔn)》中土地征收“成片開發(fā)”方案的內(nèi)容不宜對“成片開發(fā)”范圍內(nèi)的建設(shè)時(shí)序及建設(shè)進(jìn)度等做太過詳細(xì)和嚴(yán)格的限制，在保證公益性用地比例的前提下，應(yīng)給予縣/市根據(jù)需要對方案進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利和空間，以確保“成片開發(fā)”的效率和靈活性。
