樓繼偉
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），針對我國國內、國際形勢發生的新變化，著眼于國家長遠發展和長治久安，對經濟和社會發展作出重大部署。
《建議》提出：加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。實現新發展格局需要各方面的改革和政策調整。這里，僅從政府債和新發展格局關系的視角，談幾點思考和認識。供各位同志參考。
一、十四五和2035遠景目標對財政提出新要求
建議稿對“十四五”和到2035年經濟發展目標采取了以定性表述為主、蘊含定量的方式，對今后15年的工作具有深刻的指導意義。《建議》提出的目標蘊意深刻，同財政關系比較大的有如下五點：
一是強調發展質量和效益。以推動高質量發展為主題，引導各方面把工作重點放在提高發展質量和效益上。相應地，財政也要提高支出的質量和效益，優化財政收入結構，提升社會整體經濟效益。
二是突出消費的基礎性作用。堅持擴大內需這個戰略基點，以擴大消費市場為重點，使國內市場成為最終需求的主要來源。一方面，財政如何適配于消費趨勢和方向的調整，促進社會消費；另一方面，不能再走依靠投資“大項目”和房地產拉動增長的老路，優化投資結構，除推進強基礎、增功能、利長遠的一些重大項目建設外，重點是市政、基礎教育、養老設施等。
三是縮小收入分配的差距。城鄉區域發展和收入分配差距較大，尚有大量低收入人群，不利于動員內需市場，特別是擴大消費面。因此，《建議》提出要促進共同富裕，使居民收入增長和經濟增長基本同步，分配結構明顯改善。其中，重點是提高低收入群體收入，擴大中等收入群體，促進國內大市場的發展。
四是應對老齡化戰略。《建議》明確提出：實施積極應對人口老齡化國家戰略。老齡戰略的兩個發力點：一方面是扶老。推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系。另一方面是撫幼。增強生育政策包容性，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本。
五是基本公共服務均等化。《建議》提出，“十四五”期間，基本公共服務均等化水平明顯提高；到2035年，基本公共服務要實現均等化。高收入國家、中等發達國家基本公共服務應當達到什么水平，很難定義，但肯定比現有水平要高。
上述目標的實現，需要公共財政發揮關鍵作用。考慮財政政策是中期政策，有一定的滯后性和慣性，需要提前行動，進行部署和安排。
二、國內大循環為主的條件下，政府債如何負重前行，提高質量和效益？
未來一段時間內，財政收支缺口可能會繼續擴大，以幫助這些經濟社會目標逐步達成。但是，長期看，財政赤字不可能無限擴大，最終一定還是要收斂的。著力點是優化兩個關鍵性比例：一是支出比例；二是債務比例。
（一）財政承“重”：財政收支增速持續倒掛，公共財政收支壓力不減。
一是經濟增速放緩，財政收入自然增長率受到限制。二是財政支出增速不減，收支增速持續倒掛。近幾年來，財政收支增速倒掛的差距有所擴大。財政支出雖有壓縮空間，但財政面對的是中長期結構性問題，壓縮和調整需要逐步進行。三是潛在養老缺口。隨著人口逐步老齡化，未來養老預算對于財政收支的壓力日趨加大。
（二）我國政府債的結構和層次。
中央國債：彌補中央財政赤字，不強制要求對應到投資項目，既可以作為經常性支出，又可以用于資本性開支。中央赤字沒有使用范圍的限制，除了因中央財政要負責各地之間財力的協調，和對基本公共服務均等化做出引導外，還要負責突發性事件的支出，如系統性風險等。
中央特別國債：特別國債要有穩定現金流資產與之對應，可不列入財政赤字，只需全國人大批準，列入國債余額。最典型的是2007年中央財政發行1.55萬億的特別國債，購買外匯儲備，用于境外投資。實際上是900多億美元購買了外匯注資的匯金公司，近1100億美元購買現匯，注入中投。中投2007年2000億美元資本，到2019年底達9469億美元資本，每年都有分紅收益，完全覆蓋了發債成本。
地方一般債：彌補地方財政赤字，只能彌補公益性資本支出部分資金的不足。公益性資本支出如使用得當，提高了有效基礎設施能力，推動了經濟發展，后續稅收會增加，從而增加了還債能力，符合代際補償原則。因此，地方一般債的限額與稅收等一般公共預算收入相匹配。
地方專項債：根據《預算法》授權，國務院規定，有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，項目收益不足的，以對應的政府性基金或專項收入償還。專項債的債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配，主要對應到能產生收益的投資性項目，償還來源是項目自身現金流和政府性基金。今年5月，全國人大批準今年新增地方政府債務限額47300億元。其中，一般債務限額9800億元，專項債務限額37500億元。
（三）促進國內大循環，政府債發力的著力點。
未來政府債發揮的空間，還是在結構上下功夫，關鍵著力點是在支出結構、債務結構、轉移支付結構等方面做文章。
一是要調整支出結構，增加經常性支出結構占比。加大對消費的促進和刺激作用，擴大對醫療、教育、養老、托幼等民生保障設施的投入，提升基本公共服務均等化水平，積極應對老齡少子化，這些主要靠增加經常性支出占比。我國2035年才達到中等發達國家的最低線和門檻，基本公共服務的水平和范圍要比現在有顯著提高，未來政府財力要負擔一些新的支出。這要求我們在“十四五”期間就要開始籌劃，逐步提高標準、擴充范圍。
二是要優化債務結構，提高地方一般債占比，降低地方專項債占比。順應促進消費、投資結構調整和群眾美好生活的趨勢。《建議》明確：合理調整投資結構，加快補齊基礎設施、市政工程、農業農村、公共安全、生態環保、公共衛生、物資儲備、防災減災、民生保障等領域短板。這些領域實際上大部分都是與公益投資相關的，大多不屬于專項債項目，部分投資可考慮通過地方一般債來滿足。
此外，加大轉移支付力度，縮小收入和公共服務差距，不斷提升質量和效益。
三、雙循環格局下，充分發揮政府債的基礎性作用
實現新發展格局需要一系列改革和政策措施。其中，金融市場的內外開放占據重要地位，需要改革、改進的方面很多。國債市場規模太小、流動性不足，國債收益率曲線斷續，是重要的短板。在“雙循環”格局下，金融市場會加大對外開放，更需要高流動性的國債市場對沖其他市場波動風險。
目前較為可行且相對容易操作的方案，是中央財政發行特別國債，購買大部分央行持有的外匯儲備，解決國債規模、期限和流動性的問題。特別國債購買的外匯儲備資產，可繼續委托央行管理。同時，央行可考慮主要依托交易國債來調節基礎貨幣投放，減少外匯儲備的變化對貨幣政策自主性的沖擊，并繼續持有一部分外匯儲備，用于匯率管理。
通過特別國債購買外匯，在現實上是具有操作空間。國債規模打開，能夠迅速匹配到對應的期限缺口，交易活躍度和流動性等問題也就大大緩解。特別國債的投資收益應覆蓋其利息成本，這就有必要對外披露收益和投向情況。
因此，參考各國對外匯儲備管理信息披露管理的實踐經驗和做法，建立向社會公開外匯儲備管理情況的披露機制。這對于財政政策，對于貨幣政策、外匯政策都將提供現代化、科學化的調控支撐，有效緩解貨幣投放、對外投資、匯率波動的現實壓力，有利于真正建立現代化的財政金融體系，有利于提升宏觀治理水平，有利于推進治理現代化目標的實現。
