日前，財政部出臺了《關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，這是深入推進預(yù)算績效管理制度改革的又一有效舉措，也是推動加強預(yù)算管理、提高財政資金使用效益的重要抓手，補齊了長久以來對預(yù)算部門或單位作為委托方選擇使用第三方機構(gòu)加強績效管理的制度缺失“短板”，向“績效法治”又邁出扎實腳步。
智匯
為第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理把舵定向
按照黨的十九屆五中全會提出的“強化預(yù)算約束和績效管理”決策部署，為深入貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，依法規(guī)范社會第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理，財政部近日出臺《關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。這是深入推進預(yù)算績效管理制度改革的又一有效舉措，也是推動加強預(yù)算管理、提高財政資金使用效益的重要抓手，補齊了長久以來對預(yù)算部門或單位作為委托方選擇使用第三方機構(gòu)加強績效管理的制度缺失“短板”，向“績效法治”又邁出扎實腳步。
強調(diào)委托第三方參與預(yù)算績效管理的必要性
自2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”以來，各級財政部門通過政府采購、政府購買服務(wù)等方式，選擇會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估師事務(wù)所等社會組織或中介機構(gòu)，積極參與事前、事中、事后預(yù)算績效管理。特別是2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》下發(fā)以后，各類咨詢機構(gòu)、高端智庫、高等院校紛紛參與到預(yù)算績效評價中。可以說，預(yù)算部門和單位是預(yù)算績效管理的主體，財政部門是監(jiān)管主體，社會第三方機構(gòu)是預(yù)算績效評價的有力補充。《意見》的出臺可以提高績效評價公信力，進一步增強績效評價的客觀性、中肯性、規(guī)范性和科學(xué)性，促進預(yù)算績效管理高質(zhì)量發(fā)展。
加強委托第三方參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)性
《意見》緊緊圍繞“強化預(yù)算約束和績效管理”這一主線，按照“服務(wù)預(yù)算管理大局，通過明確范圍、規(guī)范管理、有效引導(dǎo)、強化監(jiān)督”的指導(dǎo)思想，合理界定了委托方、第三方機構(gòu)以及預(yù)算績效管理對象等相關(guān)責(zé)任主體，在一定程度上保障了委托第三方機構(gòu)有序參與預(yù)算績效管理。同時，突出績效管理質(zhì)量導(dǎo)向，明確嚴(yán)格第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)資質(zhì)、質(zhì)量、監(jiān)督和管理權(quán)限，助力促進第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)水平提升，推動預(yù)算績效管理“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”，更好地釋放預(yù)算績效管理在資源配置、收入配置、穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟能中的“內(nèi)生動力”。
突出預(yù)算績效管理主體、重點和質(zhì)量的全面性
《意見》精準(zhǔn)、明確地提出，委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理要堅持三大原則：一是堅持“權(quán)責(zé)清晰、主體分離”，能夠避免“自己的刀削不了自己的把”現(xiàn)象發(fā)生。通過委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理，厘清了委托方與第三方機構(gòu)、相關(guān)預(yù)算績效管理對象等主體、客體的權(quán)利和責(zé)任。特別是能夠有效執(zhí)行利益沖突回避制度，促進了委托主體與預(yù)算績效管理對象相分離，杜絕“運動員、裁判員一體制”弊端。二是堅持“厲行節(jié)約、突出重點”，能夠抓住關(guān)鍵指標(biāo)開展績效評價。根據(jù)“黨政機關(guān)要堅持過緊日子”的要求，明確了第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作的邊界，實施預(yù)算部門和單位自評“負(fù)面清單”，進一步增強財政治理安全、規(guī)范、有效，真正實現(xiàn)“要我有績效”向“我要有績效”的意識轉(zhuǎn)變，使得“過緊日子”將不再是一句空話。三是堅持“質(zhì)量導(dǎo)向、擇優(yōu)選取”，能夠提升績效的“績效”。通過專業(yè)、能力、資質(zhì)等條件篩選第三方機構(gòu)參與績效管理，可以促進跨專業(yè)、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域智力資源和研究能力融合，以獨立性、專業(yè)性提升績效評價質(zhì)量和水平，防范預(yù)算部門和單位績效自評“自娛自樂”問題的出現(xiàn)。
注重第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的規(guī)范性
《意見》清晰界定了第三方機構(gòu)介入的工作范圍、重點和禁區(qū)：從委托范圍上看，委托第三方機構(gòu)參與績效管理限于事前績效評估和績效目標(biāo)審核、績效評價或評價結(jié)果復(fù)核、績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定、預(yù)算績效管理相關(guān)課題研究，充分體現(xiàn)了政府購買服務(wù)的特征。從委托重點看，主要集中在貫徹落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署和本部門或單位主體職責(zé)的政策和項目，以及政策性評估評價、重點項目績效評價、預(yù)算部門及所屬單位項目績效管理，充分體現(xiàn)了“抓牛鼻子”價值導(dǎo)向。從“禁區(qū)”設(shè)計看，要求委托主體與績效管理對象相分離，預(yù)期能夠防范績效管理的“委托代理”現(xiàn)象發(fā)生。同時，明確了預(yù)算部門或單位強化內(nèi)部管理事務(wù)內(nèi)容，嚴(yán)禁將“事前評審、事中監(jiān)控、事后評價、報告結(jié)論”等事務(wù)“層層委托”“轉(zhuǎn)移責(zé)任”，不作“甩手掌柜”。
強化第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的嚴(yán)肅性
《意見》強調(diào)，選擇第三方機構(gòu)要突出“高質(zhì)量”。一是依法、依規(guī)引導(dǎo)第三方參與。依法合規(guī)公開、公平、公正選擇第三方機構(gòu)，有利于調(diào)動專業(yè)、能力、資質(zhì)、水平和較高的合作機構(gòu)參與預(yù)算績效管理，為優(yōu)化咨詢要素市場化配置、營造咨詢市場寬松發(fā)展軟環(huán)境、健全預(yù)算管理制度奠定堅實基礎(chǔ)。二是規(guī)范委托第三方機構(gòu)的方式。通過全權(quán)委托、部分委托、單獨委托和多家委托等方式，能夠清楚界定第三方機構(gòu)的工作定位和責(zé)任分擔(dān)，第三方機構(gòu)職業(yè)化、專業(yè)化作用得以充分發(fā)揮，促進預(yù)算績效管理專業(yè)性、獨立性、獨立性和公正性養(yǎng)成。三是切實保障第三方機構(gòu)的經(jīng)費。根據(jù)“誰委托、誰付費”原則，要求委托方通過部門預(yù)算的項目支出或公用支出安排足委托費用，并按協(xié)議支付。同時，強調(diào)委托方和相關(guān)預(yù)算績效管理對象要對數(shù)據(jù)資料的完整性、真實性、有效性負(fù)責(zé)，方便了第三方順利開展工作。四是加強對第三方機構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督。預(yù)算績效管理的核心工作是預(yù)算績效評價，作為一項嶄新的事業(yè)、產(chǎn)業(yè)或系統(tǒng)性工程，考慮到評價對象的政策性、專業(yè)性、制度性較強，及時開展對第三方機構(gòu)的培訓(xùn)、指導(dǎo)和監(jiān)督非常重要，有利于提高績效報告質(zhì)量，嚴(yán)格職業(yè)操守，增強財政治理的公信力。
第三方機構(gòu)積極參與預(yù)算績效管理是財政治理的客觀需要。《意見》的出臺將推動預(yù)算績效管理再上臺階，為2022年實現(xiàn)“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效一體化改革藍圖創(chuàng)造制度條件。但是，從國家層面看，急需探討組建相關(guān)管理組織，負(fù)責(zé)出臺全國統(tǒng)一的績效評價操作規(guī)范、制定分行業(yè)分領(lǐng)域分層級績效評價指標(biāo)體系、擬訂績效評價行業(yè)自律法規(guī)等，指導(dǎo)、培育、引導(dǎo)和發(fā)展第三方機構(gòu)規(guī)范參與預(yù)算績效管理，擘畫財政治理績效新時代。
（作者系中國財政科學(xué)研究院研究員）
