日前，財政部出臺了《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》，這是深入推進預算績效管理制度改革的又一有效舉措，也是推動加強預算管理、提高財政資金使用效益的重要抓手，補齊了長久以來對預算部門或單位作為委托方選擇使用第三方機構加強績效管理的制度缺失“短板”，向“績效法治”又邁出扎實腳步。
智匯
為第三方機構參與預算績效管理把舵定向
按照黨的十九屆五中全會提出的“強化預算約束和績效管理”決策部署，為深入貫徹落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，依法規范社會第三方機構參與預算績效管理，財政部近日出臺《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（以下簡稱《意見》）。這是深入推進預算績效管理制度改革的又一有效舉措，也是推動加強預算管理、提高財政資金使用效益的重要抓手，補齊了長久以來對預算部門或單位作為委托方選擇使用第三方機構加強績效管理的制度缺失“短板”，向“績效法治”又邁出扎實腳步。
強調委托第三方參與預算績效管理的必要性
自2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”以來，各級財政部門通過政府采購、政府購買服務等方式，選擇會計師事務所、資產評估師事務所等社會組織或中介機構，積極參與事前、事中、事后預算績效管理。特別是2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》下發以后，各類咨詢機構、高端智庫、高等院校紛紛參與到預算績效評價中。可以說，預算部門和單位是預算績效管理的主體，財政部門是監管主體，社會第三方機構是預算績效評價的有力補充。《意見》的出臺可以提高績效評價公信力，進一步增強績效評價的客觀性、中肯性、規范性和科學性，促進預算績效管理高質量發展。
加強委托第三方參與預算績效管理的指導性
《意見》緊緊圍繞“強化預算約束和績效管理”這一主線，按照“服務預算管理大局，通過明確范圍、規范管理、有效引導、強化監督”的指導思想，合理界定了委托方、第三方機構以及預算績效管理對象等相關責任主體，在一定程度上保障了委托第三方機構有序參與預算績效管理。同時，突出績效管理質量導向，明確嚴格第三方機構執業資質、質量、監督和管理權限，助力促進第三方機構執業水平提升，推動預算績效管理“提質增效、更可持續”，更好地釋放預算績效管理在資源配置、收入配置、穩定發展經濟能中的“內生動力”。
突出預算績效管理主體、重點和質量的全面性
《意見》精準、明確地提出，委托第三方機構參與預算績效管理要堅持三大原則：一是堅持“權責清晰、主體分離”，能夠避免“自己的刀削不了自己的把”現象發生。通過委托第三方機構參與預算績效管理，厘清了委托方與第三方機構、相關預算績效管理對象等主體、客體的權利和責任。特別是能夠有效執行利益沖突回避制度，促進了委托主體與預算績效管理對象相分離，杜絕“運動員、裁判員一體制”弊端。二是堅持“厲行節約、突出重點”，能夠抓住關鍵指標開展績效評價。根據“黨政機關要堅持過緊日子”的要求，明確了第三方機構參與預算績效管理工作的邊界，實施預算部門和單位自評“負面清單”，進一步增強財政治理安全、規范、有效，真正實現“要我有績效”向“我要有績效”的意識轉變，使得“過緊日子”將不再是一句空話。三是堅持“質量導向、擇優選取”，能夠提升績效的“績效”。通過專業、能力、資質等條件篩選第三方機構參與績效管理，可以促進跨專業、跨學科、跨領域智力資源和研究能力融合，以獨立性、專業性提升績效評價質量和水平，防范預算部門和單位績效自評“自娛自樂”問題的出現。
注重第三方機構參與預算績效管理的規范性
《意見》清晰界定了第三方機構介入的工作范圍、重點和禁區：從委托范圍上看，委托第三方機構參與績效管理限于事前績效評估和績效目標審核、績效評價或評價結果復核、績效指標和標準體系制定、預算績效管理相關課題研究，充分體現了政府購買服務的特征。從委托重點看，主要集中在貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署和本部門或單位主體職責的政策和項目，以及政策性評估評價、重點項目績效評價、預算部門及所屬單位項目績效管理，充分體現了“抓牛鼻子”價值導向。從“禁區”設計看，要求委托主體與績效管理對象相分離，預期能夠防范績效管理的“委托代理”現象發生。同時，明確了預算部門或單位強化內部管理事務內容，嚴禁將“事前評審、事中監控、事后評價、報告結論”等事務“層層委托”“轉移責任”，不作“甩手掌柜”。
強化第三方機構參與預算績效管理的嚴肅性
《意見》強調，選擇第三方機構要突出“高質量”。一是依法、依規引導第三方參與。依法合規公開、公平、公正選擇第三方機構，有利于調動專業、能力、資質、水平和較高的合作機構參與預算績效管理，為優化咨詢要素市場化配置、營造咨詢市場寬松發展軟環境、健全預算管理制度奠定堅實基礎。二是規范委托第三方機構的方式。通過全權委托、部分委托、單獨委托和多家委托等方式，能夠清楚界定第三方機構的工作定位和責任分擔，第三方機構職業化、專業化作用得以充分發揮，促進預算績效管理專業性、獨立性、獨立性和公正性養成。三是切實保障第三方機構的經費。根據“誰委托、誰付費”原則，要求委托方通過部門預算的項目支出或公用支出安排足委托費用，并按協議支付。同時，強調委托方和相關預算績效管理對象要對數據資料的完整性、真實性、有效性負責，方便了第三方順利開展工作。四是加強對第三方機構的指導監督。預算績效管理的核心工作是預算績效評價，作為一項嶄新的事業、產業或系統性工程，考慮到評價對象的政策性、專業性、制度性較強，及時開展對第三方機構的培訓、指導和監督非常重要，有利于提高績效報告質量，嚴格職業操守，增強財政治理的公信力。
第三方機構積極參與預算績效管理是財政治理的客觀需要。《意見》的出臺將推動預算績效管理再上臺階，為2022年實現“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效一體化改革藍圖創造制度條件。但是，從國家層面看，急需探討組建相關管理組織，負責出臺全國統一的績效評價操作規范、制定分行業分領域分層級績效評價指標體系、擬訂績效評價行業自律法規等，指導、培育、引導和發展第三方機構規范參與預算績效管理，擘畫財政治理績效新時代。
（作者系中國財政科學研究院研究員）
