《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）頒布以來，鐵路投融資改革取得積極成效。當(dāng)前，在我國構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下，鐵路發(fā)展面臨形勢新要求，必須繼續(xù)貫徹落實(shí)國發(fā)〔2013〕33號文精神，進(jìn)一步深化鐵路投融資改革，推動鐵路高質(zhì)量發(fā)展。鐵路規(guī)劃建設(shè)是深化鐵路投融資改革的重點(diǎn)，國務(wù)院辦公廳近日轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委等4部門聯(lián)合起草的《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》（以下簡稱《意見》），意義重大，非常必要。為進(jìn)一步深化投融資改革，推動鐵路高質(zhì)量發(fā)展，要準(zhǔn)確把握好《意見》的以下要點(diǎn)：
一、處理好中央和地方關(guān)系，充分激發(fā)市場主體活力
“十三五”以來，鐵路建設(shè)重心逐步由全國性的干線鐵路向區(qū)域性的干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路以及一些支線、鐵路專用線轉(zhuǎn)移，鐵路建設(shè)的事權(quán)也更多地轉(zhuǎn)向地方政府，過去高度集中統(tǒng)一管理的體制不適應(yīng)鐵路發(fā)展需求。“十四五”時(shí)期，鐵路進(jìn)入轉(zhuǎn)段發(fā)展階段，發(fā)展重心從解決總量短缺向優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，需要更加科學(xué)、精細(xì)地編制鐵路規(guī)劃，明確相關(guān)主體對鐵路規(guī)劃實(shí)施的職責(zé)劃分，這也是保障鐵路規(guī)劃順利完成的關(guān)鍵。《意見》著眼于建立分層分類、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系，處理好政府與市場、中央與地方的關(guān)系，落實(shí)地方政府的事權(quán)和責(zé)任，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有利于推進(jìn)鐵路投融資市場化改革，激發(fā)社會資本投資活力。第一，鐵路規(guī)劃布局更加注重結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和綜合交通運(yùn)輸體系的建立，要與其他運(yùn)輸方式規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌銜接；第二，鐵路由通道建設(shè)為主向以“補(bǔ)短板”的干支配套轉(zhuǎn)移，城際、市域（郊）鐵路、專用線和短途集疏運(yùn)將成為建設(shè)重點(diǎn)之一，通過“分層”改變過去高度集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制，依據(jù)線路功能定位和服務(wù)范圍，建立鐵路分層規(guī)劃體系；第三，明確劃分中央政府與地方政府鐵路項(xiàng)目投資事權(quán)，國家級鐵路網(wǎng)規(guī)劃中的干線項(xiàng)目，由中央和地方共同出資；區(qū)域性鐵路發(fā)展規(guī)劃中的項(xiàng)目主要由地方政府和企業(yè)負(fù)責(zé)；第四，要實(shí)現(xiàn)資源共享，統(tǒng)籌推進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通的“四網(wǎng)”融合。
二、處理好政府和市場關(guān)系，構(gòu)建多元投融資格局
吸引社會資本投資鐵路，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，不僅能緩解鐵路建設(shè)資本金短缺狀況，而且有利于培育多元運(yùn)營主體和構(gòu)建有效競爭運(yùn)營市場結(jié)構(gòu)。國發(fā)〔2013〕33號文頒布實(shí)施以來，鐵路投資多元化取得明顯進(jìn)展，合資鐵路占到鐵路網(wǎng)營業(yè)里程的將近半壁江山，路外資本投資占比也不斷增加，但主要以地方政府為主，企業(yè)投資較少。《意見》充分體現(xiàn)了鐵路要堅(jiān)持市場化改革方向，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，吸引各類社會資本投資鐵路，構(gòu)建鐵路多元投融資格局。第一，在《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號）明確鐵路投資和運(yùn)營市場向社會資本全部放開基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確向社會資本全面開放鐵路建設(shè)運(yùn)營市場，為社會資本投資鐵路掃除政策障礙；第二，通過“分類”明確政府和市場的關(guān)系，對于預(yù)期效益較好的項(xiàng)目等能由社會資本投資建設(shè)的項(xiàng)目，優(yōu)先利用社會資本建設(shè)；第三；進(jìn)一步拓寬社會資本投資鐵路的渠道，除獨(dú)資和合資建路外，通過創(chuàng)新鐵路投融資方式，推進(jìn)鐵路股份制改造和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市等吸引社會資本投資鐵路；第四；有效發(fā)揮政府作用，加大對中西部鐵路和邊疆等區(qū)域鐵路的支持力度。
三、完善市場運(yùn)行規(guī)則，營造良好的營商環(huán)境
目前鐵路行業(yè)準(zhǔn)入基本放開，不存在法律和政策障礙，阻礙社會資本進(jìn)入鐵路的壁壘主要在接軌、調(diào)度、清算、運(yùn)營管理等市場化運(yùn)行規(guī)則方面。要通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)對不同運(yùn)輸主體公平無歧視開放路網(wǎng)、落實(shí)運(yùn)輸企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)、公平配置公共運(yùn)輸資源和實(shí)行公開透明的清算價(jià)格，提振社會資本投資鐵路的市場信心，建立市場理性預(yù)期，并保障其合法權(quán)益。《意見》提出從以下幾方面完善市場運(yùn)行規(guī)則，營造良好的投資環(huán)境。第一，尊重企業(yè)的市場主體地位，落實(shí)企業(yè)的運(yùn)管模式選擇權(quán)，明確城際鐵路、市（域）郊鐵路等有關(guān)地方和企業(yè)出資為主的鐵路，由企業(yè)自主選擇建設(shè)、管理、運(yùn)營方式；第二，保證路網(wǎng)對不同運(yùn)輸主體的公平無歧視開放，明確要求國鐵集團(tuán)要為項(xiàng)目業(yè)主辦理與國家鐵路的接軌手續(xù)提供便利條件；第三，制定公開透明、公平合理的路網(wǎng)使用、車站服務(wù)、委托運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用清算辦法，保證企業(yè)以合理的價(jià)格獲取服務(wù)或通過提供服務(wù)獲取合理收益；第四，制定資源配置規(guī)則，保障公平配置路網(wǎng)資源。（作者：于娟 國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）
