建設成渝地區雙城經濟圈、打造帶動全國高質量發展的重要增長極，是新時代優化全國區域經濟布局的重大戰略部署，也是加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的重大舉措。近日，國家發展改革委、交通運輸部聯合印發《成渝地區雙城經濟圈綜合交通運輸發展規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》貫徹落實《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》有關要求，充分結合成渝地區特點，提出構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通運輸體系，發揮綜合交通對城鎮化格局引導作用，有力支撐成渝地區雙城經濟圈建設。
一、科學把握成渝地區社會經濟發展對綜合交通的要求
一是地理區位重要、具有打造綜合交通樞紐的獨特優勢。成渝地區位于“一帶一路”和長江經濟帶交匯處，是西部陸海新通道起點，具有連接西南西北，溝通東亞與東南亞、南亞的獨特優勢。2021年2月，中共中央、國務院印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》提出，依據國家區域發展戰略和國土空間開發保護格局，結合未來交通運輸發展和空間分布特點，將成渝地區雙城經濟圈與京津冀、長三角、粵港澳大灣區并列為支撐國家綜合立體交通網主骨架的4“極”。同時，2017年3月，國務院印發的《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》提出，全國建設多向連通的“十縱十橫”綜合運輸大通道，其中7條綜合運輸大通道在成渝地區交匯。
二是人口和經濟分布不均衡、要求強化“雙核”綜合交通輻射功能。成渝地區面積18.5萬平方公里、常住人口9600萬人，但區域內部人口和經濟的空間分布差異顯著，重慶主城區和成都“雙核”及其輻射形成的兩個都市圈具有顯著優勢，是雙城經濟圈的“龍頭”。2019年兩個都市圈常住人口4759萬人、經濟總量4.05萬億元，分別占成渝地區的49.6%和64.3%。處在兩個都市圈之間的成渝中部地區、沿長江處于重慶都市圈上下游的經濟圈南北“兩翼”地區、成都都市圈南北兩側的樂山、雅安和綿陽，以及渝東南的黔江等，人口密度和經濟發展水平都顯著低于“雙核雙圈”，大部分都是人口外流區域，亟待加強綜合交通輻射帶動。
三是城鎮化格局不達預期，要求強化綜合交通的軸帶支撐。2019年成渝地區城鎮化率為60.1%，與全國平均城鎮化水平相當。其中，重慶市轄區城鎮化率71.8%、成都城鎮化率74.4%，均遠高于成渝其他地區。2016年4月，國家發展改革委印發《成渝城市群發展規劃》，提出構建“一軸兩帶、雙核三區”的空間格局。從發展實際來看，“一軸兩帶”中成德綿樂城市帶在成綿樂城際鐵路、寶成—成昆鐵路和成綿、成樂、成雅高速公路等綜合交通體系支撐下，發展初見雛形，但成渝發展主軸、沿江城市帶培育發展相對滯后，需要強化綜合交通體系的引導支撐。
四是縣域數量多，要求完善綜合交通服務覆蓋。成渝地區縣級單元眾多。除重慶主城區、成都“雙核”外，還有122個縣級單元，其中市轄區51個、縣及縣級市71個。71個縣和縣級市常住人口和經濟總量分別占成渝地區的43.3%、28.4%，這些與中心城市距離較近的縣級單元，同樣是未來雙城經濟圈戰略定位，特別是“高品質生活宜居地”的重要載體。經過10多年的快速發展，不少縣城人口規模已達數十萬人，具備了承載一定規模人口經濟的基礎條件。目前成渝地區縣級城市鐵路覆蓋率僅為74.6%，部分人口大縣等交通服務覆蓋不足，綜合交通體系還有待完善。
二、構建與成渝地區特點相適應的現代綜合交通體系
2020年10月16日，中共中央政治局召開會議，審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，強調要突出重慶、成都兩個中心城市的協同帶動，注重體現區域優勢和特色，使成渝地區成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地，打造帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源。《規劃》充分結合成渝地區特點，積極發揮綜合交通對城鎮化格局引導作用，充分體現綜合交通的統籌銜接功能，構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通運輸體系，有力支撐成渝地區雙城經濟圈建設。
（一）充分結合成渝地區特點
一是突出成渝地區“雙核”特征。成渝地區雙城經濟圈最突出的特征就是具有重慶主城區、成都兩個中心城市為核心的“雙核”。因此，成渝地區雙城經濟圈綜合交通體系總體要圍繞“雙核”來構建，充分發揮兩大中心城市的輻射帶動作用。《規劃》在基本原則首先明確要“雙核引領、銜接高效”，要以強化重慶、成都“雙核”聯系及對外輻射為重點，統籌大中小城市發展和鄉村振興。《規劃》明確提出要完善成渝“雙核”輻射綜合交通網絡，以軌道交通為骨干、公路網絡為基礎，推進一體化綜合交通網絡建設，基本形成成渝“雙核”之間、“雙核”與兩翼等區域中心城市之間1小時交通圈、通勤圈，分類打造綠色高效城市綜合交通體系，優化城鄉融合交通網絡。
二是強化成渝地區對外聯系。成渝地區地處內陸，加快構建對外聯系通道，對于打造內陸改革開放高地、積極參與國內國際經濟雙循環具有重要意義。《規劃》在主要任務中首先提出構建高品質對外運輸網絡，主動服務和融入國家重大發展戰略，加快構建陸海互濟、四向拓展的綜合運輸大通道，實現國內通達、國際開放，支撐打造內陸開放戰略高地。暢通陸海互濟、四向拓展運輸大通道，完善東、西、南、北四向綜合運輸通道格局，以高速鐵路、普速干線鐵路建設為重點，著力完善高速公路網絡，充分發揮長江黃金水道功能，優化綜合交通運輸網絡布局。同時，建設高水平國際樞紐集群，推進世界級機場群建設，共建重慶長江上游航運中心。
（二）充分發揮綜合交通對城鎮化格局引導作用
一是完善綜合交通樞紐體系。為完善成渝地區城鎮體系，綜合交通樞紐應提升“雙核”樞紐能級，提高“兩翼”地區的戰略地位，強化節點城市的交通樞紐功能。《規劃》提出，優化國際性、全國性和區域性綜合交通樞紐布局，形成分工明確、功能清晰、有機銜接的綜合交通樞紐體系。重點打造成都—重慶國際性綜合交通樞紐，發揮通達全球、銜接高效、功能完善的交通中樞作用。推進瀘州—宜賓、萬州—達州—開州全國性綜合交通樞紐建設，強化南充、遂寧、廣安、綿陽、內江、自貢、樂山、黔江等區域性綜合交通樞紐銜接帶動作用，優化不同層次樞紐城市分工協作。
二是打造高效互聯城際交通網。為支撐成渝地區城鎮化格局，綜合交通體系應重點強化成渝主軸的軸向聯系、促進沿江城市協調發展、促進成南達萬發展軸成型、完善成德綿樂等城市帶、輻射帶動川渝兩省市全域發展。《規劃》提出，以重慶、成都為核心，優先利用干線鐵路富余能力開行城際列車，適當新建城際鐵路，構建以成渝主軸為骨架、雙核放射為主體、其他節點城市連接為補充的城際鐵路網。優化城際快速路網，實施成渝擴容、遂渝擴容、大竹至墊江等一批高速公路工程，強化城際間高速公路互聯互通。同時，要有效發揮成渝地區雙城經濟圈帶動作用，暢通與秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、涉藏地區、大小涼山彝區等周邊欠發達地區的運輸通道，支持川陜革命老區完善交通基礎設施網絡。
三是構建都市圈通勤交通網。建設現代化都市圈是推進新型城鎮化的重要手段，綜合交通體系是實現都市圈可持續發展的重要支撐。《規劃》提出，加強重慶都市圈、成都都市圈軌道交通、道路交通、公交線路對接，打造1小時通勤圈。推進干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”，打造“軌道上的都市圈”，優先利用干線鐵路、城際鐵路富余能力開行市域（郊）列車，有序新建部分都市圈市域（郊）鐵路，有機銜接中心城區城市軌道交通。推進重慶中心城區與渝西地區融合發展，推動廣安全面融入重慶都市圈，加快推動成德眉資同城化發展。加強干線公路與城市道路有效銜接，疏通主要節點城市進出通道，加強城郊道路改造升級，加快道路安全設施建設。
（三）充分體現綜合交通的統籌銜接
綜合交通運輸發展規劃關鍵在“綜合”。《規劃》貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，以加快建設交通強國為總要求，在方式統籌、層級統籌、點線統籌、建管統籌方面體現綜合交通的統籌銜接作用。方式統籌上，充分發揮鐵路、公路、水運、民航等多種交通方式的比較優勢，以打造“軌道上的雙城經濟圈”為重點，著力優化客貨運輸結構。層級統籌上，強化成渝地區對外交通、城際交通、都市圈交通、城市交通及城鄉交通的融合銜接，打造設施內外聯通、服務一體便捷的綜合交通網絡。點線統籌上，著眼于綜合運輸通道、綜合交通網絡與綜合交通樞紐的功能匹配、能力銜接。建管統籌上，加快新技術在交通運輸領域系統集成和應用，全面賦能基礎設施升級、運輸組織優化和治理能力提升，促進新業態、新模式健康發展。（作者：潘昭宇 國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）
